قرار رقم 1\97

تاريخ 12\9\1997

طلب ابطال القانون رقم 654 تاريخ 24\7\1997

المتعلق بتمديد ولاية المجالس البلدية واللجان القائمة بأعمال المجالس البلدية

رقم المراجعة: 1\97

المستدعون: النواب السادة: حسين الحسيني، سليم الحص، عمر كرامي، نايلة معوض، محمد يوسف بيضون، نسيب لحود، بطرب حرب، كميل زيادة، ابراهيم السيد، الياس الخازن، نجاح واكيم، زاهر الخطيب، منصور البون، خالد الضاهر.

القانون المطلوب ابطاله: القانون رقم 654 تاريخ 24\7\1997 المتعلق بتمديد ولاية المجالس البلدية واللجان القائمة بأعمال المجالس البلدية حتى تاريخ 30\4\1999، والمنشور في العدد 37 تاريخ 31\7\1997، من الجريدة الرسمية.

إن المجلس الدستوري

الملتئم في مقره بتاريخ 12\9\1997 بحضور الرئيس امين نصار ونائب الرئيس مصطفى العوجي، والاعضاء: اديب علام، كامل ريدان، ميشال تركية، انطوان خير، خالد قباني، حسين حمدان، فوزي ابو مراد، سليم جريصاتي.

بعد الاطلاع على ملف المراجعة وعلى تقرير العضو المقرر المؤرخ في 1\9\1997

بما ان النواب المستدعين تقدموا من المجلس الدستوري بمراجعة سجلت في قلم المجلس بتاريخ 13 آب 1997، يطلبون فيها ابطال القانون رقم 654 تاريخ 24\7\1997، المنشور بتاريخ 31\7\1997، في العدد 37 من الجريدة الرسمية، والمتعلق بتمديد ولاية المجالس البلدية واللجان القائمة بأعمال المجالس البلدية حتى تاريخ 30\4\1999، وذلك بسبب مخالفته للدستور.

وبما ان المستدعين عرضوا الوقائع الآتية:

شهد لبنان سنة 1963 آخر انتخابات بلدية واختيارية. ومنذ ذلك التاريخ دأبت الحكومات المتعاقبة على طلب تمديد ولايات المجالس البلدية والاختيارية، وجاءت الاحداث الاليمة التي عصفت بالبلاد تبرر هذا التوجه لتعذر اجراء الانتخابات في ظل الفلتان الامني الذي كان سائدا.

وبنتيجة هذا الامر، اصبحت معظم البلديات في لبنان منحلة بسبب وفاة اكثرية اعضائها او بسبب مخالفات دفعت سلطة الوصاية الى حلها، فتولى موظفون ادارتها، وبقي القسم الآخر من هذه المجالس بادارة البقية الباقية على قيد الحياة من اعضائها والذين اصبح البعض منهم غير قادر على تولي شؤون هذه البلديات بحكم السن او الصحة، ما ادى الى شل قدرة هذه المجالس المحلية المنتخبة والى وضع يد السلطة التنفيذية، عبر موظفيها او عبر وزارة الشؤون البلدية والقروية، على هذه البلديات واموالها ومواردها، كما ادى الى حالة فلتان تكاد تطيح بأي امل في تطوير بلداتنا وقرانا وفي انمائها.

وجاءت وثيقة الوفاق الوطني تعيد تكريس دور المواطنين في حكم مجتمعهم وتقرير مصيرهم ومستقبلهم دون اي تمييز بين الشؤون السياسية العامة للبلاد والشؤون المحلية للمدن والقرى ولا سيما في الفقرات ب-ج-هـ- ز من المبادئ العامة، كما نصت الوثيقة في باب الاصلاحات الاخرى وتحت عنوان اللامركزية الادارية على (اعتماد اللامركزية الادارية الموسعة على مستوى الوحدات الادارية الصغرى) القضاء وما دون (عن طريق انتخاب مجلس قضاء يرأسه القائمقام تأمينا للمشاركة المحلية).

كما واعتماد خطة انمائية موحدة شاملة للبلاد قادرة على تطوير المناطق اللبنانية وتنميتها اقتصاديا واجتماعيا وتعزيز موارد البلديات والبلديات الموحدة والاتحادات البلدية بالامكانات المالية اللازمة.

وقد ادخل القسم الاول من المبادئ العامة في مقدمة الدستور فأصبح جزءا من الدستور اللبناني ولا يزال القسم الثاني دون تنفيذ.

وبعد تحسن الوضع الامني وبسط سيادة الدولة على معظم الاراضي اللبنانية باستثناء القسم من الجنوب والبقاع الغربي المحتل من قبل العدو الاسرائيلي، اجرت الحكومات المتعاقبة الانتخابات النيابية عام 1992 و1996. كما اجرت انتخابات نيابية فرعية في عامي 1994 و1997، اما على صعيد الانتخابات البلدية والاختيارية فقد عمدت الحكومات المتعاقبة الى تعيين رئيس لبلدية مدينة بيروت وتعيين لجان لتقوم بأعمال المجالس البلدية في مدينة طرابلس والميناء ومدينة زحلة دون سائر المدن الاخرى، وطلبت تمديد ولاية المجالس البلدية والاختيارية بموجب مشاريع قوانين وافقت عليها الاكثرية النيابية تباعا، وسلكت المسلك ذاته بالنسبة للمخاتير واعضاء الهيئات الاختيارية، فكانت النتيجة الاولى لهذه السياسة الاطاحة بحق المواطنين في ادارة شؤونهم المحلية بذاتهم ومصادرة هذا الحق من قبل الحكومة، كما ادى هذا الامر الى تردي الوضع الانمائي في المدن والبلدات اللبنانية، والى تبديد الاموال العائدة للبلديات دون معرفة المواطنين، والى استعمال هذه الاعتمادات لغايات لا تمت بصلة الى المصلحة العامة.

وتجاه تصاعد المطالبة النيابة والشعبية باجراء الانتخابات البلدية والاختيارية، قررت الحكومة بتاريخ 4\12\1996، احالة مشروع قانون معجل بتعديلات على قانون الانتخاب وقانون البلديات وقانون المختارين والمجالس الاختيارية، واحيل المشروع الى مجلس النواب بموجب المرسوم رقم 9891 تاريخ 18\2\1997 ولكن ما لبث ان فوجئ المجلس بطلب رئيس الحكومة استرداد مشروع القانون لاعادة درسه على الرغم من ان وزير الداخلية قد اعلن في جلسة المجلس النيابي ان وزارة الداخلية على الصعيد الاداري والامني جاهزة لاجراء الانتخابات وانه "اذا لا سمح الله تقرر انه لن تحصل الانتخابات انا شخصيا انزل من مقعد الحكومة واجلس مع النواب حتى اصوت ضد لأن موقفي هو مع اجراء الانتخابات ومع هذه العملية الديمقراطية".

وبالنتيجة قرر مجلس النواب بالاكثرية الموافقة على طلب رئيس الحكومة والتمديد للمجالس البلدية واللجان القائمة بأعمال المجالس البلدية حتى تاريخ اقصاه 30\6\1997، على ان تعتبر جميع المجالس البلدية واللجان القائمة بها، بحلول هذا التاريخ شاغرة، وكذلك بالنسبة للمخاتير والهيئات الاختيارية.

وبتاريخ 22\4\1997، اي قبل حوالي الشهرين من انتهاء ولاية البلديات والمخاتير، قرر مجلس الوزراء اجراء الانتخابات البلدية والاختيارية في مهلة اقصاها 30\4\1998 وانه بغية تفادي حصول فراغ خلال الفترة الواقعة بين 1\7\1997 و30\4\1998، طلب الى المجلس النيابي اقرار مشروع قانون معجل بتمديد ولاية هذه المجالس واللجان حتى تاريخ اقصاها 30\4\1998.

وبتاريخ 9\7\1998، انعقد المجلس النيابي واقر التمديد حتى تاريخ اقصاها 30\4\1999 وذلك بالقانونين رقم 654 بالنسبة للمجالس البلدية واللجان القائمة بأعمال المجالس البلدية ورقم 655 بالنسبة لولاية المختارين والمجالس الاختيارية.

وبما ان المستدعين طلبوا ابطال القانون رقم 654 لمخالفته الدستور، وادلوا تأييدا لذلك، بالاسباب القانونية الآتية:

1-    ان الديمقراطية تقضي بالعودة دوريا الى الهيئة الناخبة لتتمكن من التعبير عن ارادتها ومحاسبة اعضاء هذه المجالس وتجديدها.

2-    عدم وجود ظروف استثنائية تبرر تمديد ولاية المجالس البلدية والاختيارية، لان الاوضاع الامنية مستتبة، بدليل اجراء الانتخابات النيابة في عامي 1992 و1996، وانتخابات فرعية عامي 1994 و1997.

3-    عدم وجود ضرورات تتعلق بالوفاق الوطني لان الانتخابات البلدية تسهل الوفاق الوطني، كما اكد رئيس الجمهورية في المؤتمر الصحفي الذي عقده في 9 نيسان 1997.

4-    ان الغاية غير المعلنة للتمديد تختلف عن الغاية المعلنة، لان المعظم النواب كانوا قد الحوا على الحكومة بضرورة الاسراع في اجراء الانتخابات البلدية ونزولا عند طلبهم اعلن عن اجراء الانتخابات البلدية في مطلع حزيران 1997. وهذا التمديد يعتبر تعطيلا لارادة الشعب وتمويها لهذه الغاية باعتبارات غير صحيحة.

5-    تعارض القانون مع المبادئ العامة التي نصت عليها مقدمة الدستور والمواثيق والمعاهدات التي التزم لبنان بها، والمادة السابعة منه، وتناقضه مع مضمون وثيقة الوفاق الوطني التي تعتبر بمثابة احكام منطوية على تعهدات وطنية.

6-    مخالفة القانون للفقرات ب، ج، د، هـ، ز، من مقدمة الدستور.

7-    مخالفة القانون للمادة 7 وللمادة 16 من الدستور ولمبادئ واصول التشريع المنصوص عنها في الدستور.

وبما ان المستدعين قد خلصوا الى طلب اصدار القرار باعتبار القانون موضوع المراجعة مشوبا بعيب عدم الدستورية وبالتالي ابطاله.

بناء على ما تقدم،

اولا: في الشكل:

بما ان المراجعة قد وردت ضمن المهلة ومستوفية جميع الشروط القانونية فتكون مقبولة شكلا.

ثانيا: في الاساس:

بما ان المستدعين يطلبون ابطال القانون رقم 654 تاريخ 24\7\1997 المتعلق بتمديد ولاية المجالس البلدية واللجان القائمة بأعمال المجالس البلدية لمخالفته احكام الدستور، ولا سيما المواد 7 و16 منه، والمبادئ الواردة في مقدمته.

وبما ان القانون رقم 654\97 يتضمن مادة وحيدة تنص على ما يأتي:

"يمدد العمل بأحكام القانون رقم 597 تاريخ 28\2\1997 المتعلق بتمديد ولاية المجالس البلدية واللجان القائمة بأعمال المجالس البلدية حتى تاريخ اقصاه 30\4\1999."

وبما ان المبادئ الواردة في مقدمة الدستور تعتبر جزءا لا يتجزأ منه وتتمتع بقيمة دستورية شأنها في ذلك شأن احكام الدستور نفسها.

وبما ان المادة 16 من الدستور تنص على ما يأتي:

"تتولى السلطة المشترعة هيئة واحدة هي مجلس النواب."

وبما انه اذا كان مجلس النواب يتمتع بصلاحيات شاملة على صعيد التشريع باعتبار ان الدستور قد حصر به وحده سلطة الاشتراع، فان المجلس في ممارسته لهذه السلطة يبقى مقيدا باحترام الدستور والمبادئ والقواعد ذات القيمة الدستورية.

وبما ان الفقرة "ج" من مقدمة الدستور تنص على ما يأتي:

"لبنان جمهورية ديمقراطية برلمانية تقوم على احترام الحريات العامة، وفي طليعتها حرية الرأي والمعتقد وعلى العدالة الاجتماعية والمساواة في الحقوق والواجبات بين جميع المواطنين دون تمايز او تفاضل."

وبما ان قوام الديمقراطية يكون في مشاركة الشعب في سير الحياة العامة وفي ادارة الشؤون العامة وايضا في احترام الحقوق والحريات العامة وينسحب ذلك على المستوى المحلي كما هو على المستوى الوطني.

وبما ان مبدأ الانتخاب هو التعبير الامثل عن الديمقراطية وبه تتحقق ممارسة الشعب لسيادته من خلال ممثليه، باعتباره مصدر السلطات جميعا، ومنه تستمد مؤسسات الدولة شرعيتها الدستورية.

وبما ان الديمقراطية لا تأخذ فقط وجها سياسيا يقوم على مشاركة الشعب في الحكم عبر ممثليه وفي ادارة الشؤون الوطنية، ولكنها تأخذ ايضا وجها اداريا يقوم على مشاركة الجماعات المحلية في ادارة شؤونها الذاتية من خلال مجالس منتخبة تولى هذه الشؤون.

وبما ان الجماعات المحلية تتمثل مبدئيا في لبنان، في ظل التشريع القائم حاليا، في البلديات التي تعتبر ادارات محلية تتمتع بالشخصية المعنوية وبالاستقلال الذاتي، المالي والاداري، وتمارس صلاحياتها المحددة في القانون تحت رقابة ووصاية السلطة المركزية، وفيها يتجسد النظام الاداري اللامركزي.

وبما ان المادة 7 من الدستور تنص على ما يأتي:

"كل اللبنانيين سواء لدى القانون وهم يتمتعون بالسواء بالحقوق المدنية والسياسية ويتحملون الفرائض والواجبات العامة دون ما فرق بينهم."

وبما ان حق الاقتراع، وبالتالي، حق المواطن في ان يكون ناخبا ومنتخبا، هو من الحقوق الدستورية، الذي يجسد المبدأ الديمقراطي الذي يرتكز عليه النظام الدستوري في لبنان، وله القيمة نفسها في حال ممارسته على مستوى الانتخابات النيابة ام على مستوى الانتخابات المحلية.

وبما انه يتولد عن حق الاقتراع، كما هو متفق عليه، علما واجتهادا، مبدأ دستوري آخر، هو مبدأ الدورية في ممارسة الناخبين لحقهم في الاقتراع، والذي ينطوي على وجوب دعوة الناخبين لممارسة حقهم في الانتخاب بصورة دورية وضمن مدة معقولة. وقد كرست هذا المبدأ ايضا الفقرة "ب" من المادة 25 من الاتفاقية الدولية للحقوق المدنية والسياسية الصادرة عن الامم المتحدة بتاريخ 16\12\1996 والتي انضم اليها لبنان سنة 1972.

وبما انه اذا كان يعود للمشترع ان يحدد مدة الوكالة الانتخابية، لان وضع الانظمة الانتخابية النيابة او المحلية يدخل في اختصاصه، فهو لا يستطيع ان يعدل في مدة الوكالة الجارية الا لاسباب مستمدة من ضرورات قصوى وفي حدود المدة التي تستدعيها هذه الضرورات، اي في حال وجود ظروف استثنائية.

وبما انه في الظروف الاستثنائية تتولد شرعية استثنائية يجوز فيها للمشترع ان يخالف احكام الدستور والمبادئ الدستورية او القواعد ذات القيمة الدستورية، حفاظا على النظام العام او ضمانا لاستمرار سير المرافق العامة وصونا لمصالح البلاد العليا.

وبما انه اذا كان يعود للمشترع ان يقدر وجود ظروف استثنائية تستدعي منه سن قوانين لا تتوافق واحكام الدستور، في حدود المدة التي تستوجبها هذه الظروف، فان ممارسته لهذا الحق يبقى خاضعا لرقابة المجلس الدستوري.

وبما ان القانون المطعون فيه رقم 654 تاريخ 24\7\1997 قد مدد ولاية المجالس البلدية واللجان القائمة بأعمال المجالس البلدية حتى تاريخ 30 نيسان 1999، بعد ان كانت هذه الولاية قد انتهت بتاريخ 30\6\1997 بعد سلسلة متوالية من التمديد كان آخرها بموجب القانون رقم 597 تاريخ 28 شباط 1997.

وبما أن قانون البلديات الصادر بموجب المرسوم الإشتراعي رقم 118 تاريخ 30 حزيران سنة 1997، قد حدد مدة ولاية المجالس البلدية في المادة 10 منه بست سنوات على ان تطبق في الإنتخابات البلدية احكام قانون انتخاب اعضاء مجلس النواب بما في ذلك القائمة الإنتخابية المعتمدة لإنتخاب اعضاء مجلس النواب.

وبما انه من الواضح ان المشترع قد مدد بموجب القانون المذكور، ولاية المجالس البلدية لمدة طويلة دون ان يضع على الاقل شروطا او حدودا لتطبيقه، فانه بذلك لم يراع صلاحياته الدستورية.

وبما ان هذا التمديد لم يبرر بأية ظروف استثنائية، ولا توجد على كل حال ظروف استثنائية تبرره بدليل قيام الدولة باجراء انتخابات نيابية سنة 1992 وسنة 1996 وانتخابات فرعية في سنة 1994 وسنة 1997 فيكون هذا التمديد قد عطل مبدأ دستوريا هو مبدأ دورية الانتخاب وحرم الناخب من ممارسة حق الاقتراع خلافا للمادة 7 من الدستور وحال دون حق الجماعات المحلية في ادارة شؤونها الذاتية بحرية تطبيقا للمفهوم الديمقراطي الذي نصت عليه مقدمة الدستور.

وبما ان القانون رقم 654 تاريخ 24\7\1997 يكون اذن مخالفا لاحكام الدستور ومتعارضا مع المبادئ ذات القمية الدستورية.

وبما انه فضلا عما تقدم، يتبين ان الاسباب الموجبة لمشروع القانون الذي طلبت الحكومة بموجبه تمديد ولاية المجالس البلدية واللجان القائمة بأعمال المجالس البلدية حتى تاريخ اقصاها 30\4\1998، تقتصر على تفادي الفراغ خلال الفترة الواقعة ما بين 1\7\1997، اي التاريخ الذي تعتبر فيه جميع المجالس البلدية واللجان القائمة بها شاغرة نظرا لان القانون رقم 597 تاريخ 28\2\1997، قد مدد ولاية المجالس البلدية واللجان القائمة بأعمالها حتى تاريخ اقصاها 30\6\1997، باعتبار ان مجلس الوزراء قرر في جلسته المنعقدة بتاريخ 22\4\1997 اجراء الانتخابات في مهلة اقصاها 30\4\1998.

وبما ان مجلس النواب قرر بموجب القانون رقم 654 تاريخ 24\7\1997 تمديد العمل بأحكام القانون رقم 597 تاريخ 28\2\1997 حتى تاريخ اقصاها 30\4\1999،

وبما ان تحديد التاريخ الذي تجري خلاله الانتخابات، سواء النيابية او البلدية تدخل في دائرة القانون، ولا يملك المشترع ان يترك للسلطة الادارية، تحديد هذا التاريخ في وقت الذي تراه ودون الاستناد الى معيار معين وذلك لكي تتسم الانتخابات بطابع الموضوعية وتكون بمنأى عن سوء استعمال السلطة.

وبما ان قانون البلديات نفسه، وأسوة بما جاء في قانون الانتخاب، قد اثبت هذه القاعدة في احكامه فحدد في المادة 14 منه موعد اجراء الانتخابات البلدية بالنص الآتي:

"تدعى الهيئات الانتخابية البلدية بقرار من وزير الداخلية خلال الشهرين السابقين لنهاية ولاية المجالس البلدية. يذكر في القرار مراكز الاقتراع وتكون المهلة بين تاريخ نشره واجتماع الهيئة الانتخابية ثلاثين يوما على الاقل".

وبما ان المشترع قد مدد بموجب القانون المطعون فيه ولاية المجالس البلدية واللجان القائمة بها استنادا الى الاسباب الموجبة التي تقدمت بها الحكومة وحدد المهلة القصوى لاجراء الانتخابات البلدية تاريخ اقصاه 30\4\1999 تاركا لها حق تحديد التاريخ الذي تجري خلاله هذه الانتخابات في الوقت الذي تراه وبالتالي تحديد موعد نهاية ولاية هذه المجالس، فيكون قد ترك للسلطة الادارية امرا هو من صلاحيته المقررة له في الدستور وهي صلاحيات شاملة تتناول في ما تتناول، وضع القوانين المتعلقة بالانتخابات النيابة والمحلية والقواعد التي تجري على اساسها هذه الانتخابات والموعد الذي تجري خلاله، بما في ذلك تحديد ولاية المجالس المنتخبة.

وبما انه مهما كانت الاسباب وطبيعتها التي املت على المشترع اقرار القانون رقم 654\97، سواء الواردة في الاسباب الموجبة لمشروع القانون او تلك التي كانت محل نقاش النواب في الجلسة التي اقر فيها هذا القانون، فانها لا تبرر تمديد ولاية المجالس البلدية واللجان القائمة بأعمالها للمدة غير المعقولة التي وردت فيه، مما يحمل على القول بوجود عدم تناسب واضح بين التمديد للمجالس البلدية ومقتضياته، وحرمان المواطن من ممارسة حقه الدستوري في الاقتراع بصورة دورية، مما يجعل هذا القانون مخالفا للدستور وللمبادئ الدستورية.

لهذه الأسباب

وبعد المداولة،

يقرر بالأكثرية:

اولا: قبول المراجعة شكلا.

ثانيا: ابطال القانون رقم 654 تاريخ 24\7\1997 المتعلق بتمديد ولاية المجالس البلدية واللجان القائمة بأعمال المجالس البلدية حتى تاريخ اقصاها 30\4\1999.

ثالثا: ابلاغ هذا القرار الى المراجع الرسمية المختصة ونشره في الجريدة الرسمية.

قرارا صدر في الثاني عشر من شهر ايلول 1997.